La recent Resolució del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic (TCCSP) núm. 29/2026 ha tornat a posar sobre la taula una qüestió recurrent en la contractació pública: fins on pot arribar l’òrgan de contractació en el seu dret —i deure— de verificar la viabilitat d’una oferta aparentment anormalment baixa? La resolució esmentada va admetre la possibilitat d’efectuar un segon requeriment amb l’objectiu d’aclarir aspectes concrets de la justificació presentada pel licitador, sense que això comportés una vulneració del principi d’igualtat de tracte. Aquesta decisió és un bon punt de partida per abordar, de manera pràctica i amb fonamentació jurídica, el procediment de l’article 149 LCSP.
Aquest article recull part de la doctrina administrativa i jurisprudencial essencial sobre les ofertes anormalment baixes: què exigeix el procediment, com s’han de motivar les decisions i quan és correcte —i necessari— rebutjar una oferta.
1. El context normatiu: l’article 149 LCSP i la seva finalitat
L’article 149 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic (LCSP) regula el tractament de les ofertes anormalment baixes. La LCSP va introduir normes més estrictes tant en benefici de les empreses com dels seus treballadors, endurint les disposicions sobre aquesta matèria. La finalitat no és altra que garantir que les ofertes presentades siguin viables i que el contracte es pugui executar sota condicions legals, tècniques i econòmiques adequades.
L’article 149.1 LCSP estableix clarament que només es pot excloure una oferta presumiblement inviable per ser anormalment baixa amb la tramitació prèvia del procediment contradictori que estableix aquest article. Aquest procediment es fonamenta en el respecte als principis de lliure concurrència, igualtat de tracte, transparència i contradicció. Com ha recordat el Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE), cal defugir qualsevol automatisme d’exclusió que no permeti al licitador defensar la viabilitat de la seva proposta [1].
És important destacar que l’article 102.3 LCSP obliga els òrgans de contractació a tenir cura que el preu sigui adequat per al compliment efectiu del contracte mitjançant l’estimació correcta del seu import, tenint en compte el preu general de mercat i l’aplicació de les normes sobre ofertes amb valors anormals o desproporcionats. Aquest mandat reforça la necessitat d’una adequada fixació del pressupost base de licitació i d’un control rigorós de les ofertes sospitoses.
D’altra banda, l’article 129.2 LCSP estableix que els òrgans han de sol·licitar als licitadors que manifestin haver tingut en compte en l’elaboració de les seves ofertes les obligacions derivades de les disposicions vigents en matèria de fiscalitat, protecció del medi ambient, protecció de l’ocupació, igualtat de gènere, condicions de treball i prevenció de riscos laborals, sense que això obsti per aplicar el que disposa l’article 149 sobre verificació de les ofertes que incloguin valors anormals.
2. El procediment en dos estadis: identificació i justificació exhaustiva
La doctrina i jurisprudència europees han consolidat que l’anàlisi de les ofertes anormalment baixes s’ha de fer en dos estadis ben diferenciats:
2.1. Primer estadi: anàlisi i identificació
En aquest primer moment, segons l’article 149.2 LCSP, la mesa de contractació o, si no n’hi ha, l’òrgan de contractació ha d’identificar les ofertes que estan incurses en presumpció d’anormalitat. Aquesta funció correspon a la mesa com a òrgan d’assistència tècnica especialitzada, segons estableix l’article 326.2.c) LCSP, que li atribueix expressament la proposta sobre la qualificació d’una oferta com a anormalment baixa.
Aquesta anàlisi inicial és quantitativa i objectiva: es compara l’oferta amb la mitjana de les ofertes vàlides, amb el preu de mercat o amb altres indicadors previstos als plecs. Si l’oferta presenta una desviació significativa (per exemple, inferior en més de 10 punts percentuals respecte de la mitjana), sorgeix la sospita raonable d’anormalitat.
Un aspecte important a considerar és el que preveu l’article 149.3 LCSP: quan hagin presentat ofertes empreses que pertanyin a un mateix grup (en el sentit de l’article 42.1 del Codi de comerç), només s’ha de prendre la més baixa per aplicar el règim d’identificació d’ofertes anormals, independentment que presentin l’oferta en solitari o en unió temporal amb empreses alienes al grup. Aquesta previsió evita que grups empresarials presentin múltiples ofertes per alterar els càlculs de detecció d’anormalitat.
2.2. Segon estadi: requeriment formal i justificació detallada
Si hi ha indicis d’anormalitat, l’article 149.4 LCSP estableix que la mesa o l’òrgan de contractació ha de requerir al licitador perquè justifiqui i desglossi raonadament i detalladament el baix nivell dels preus o costos, donant-li un termini suficient. Aquest requeriment no és una opció discrecional, sinó una obligació legal [2]. La jurisprudència del Tribunal Administratiu Central de Recursos Contractuals (TACRC) ha estat contundent: ometre aquest tràmit pot comportar la nul·litat del procediment per vulneració del dret d’audiència.
La mateixa norma especifica que la petició d’informació s’ha de formular amb claredat de manera que el licitador estigui en condicions de justificar plenament i oportunament la viabilitat de l’oferta. Requeriments massa genèrics poden ser objecte de crítica pels tribunals de recursos contractuals [3].
L’article 149.4 LCSP detalla els aspectes concrets sobre els quals es pot demanar justificació:
a) L’estalvi que permeti el procediment de fabricació, els serveis prestats o el mètode de construcció.
b) Les solucions tècniques adoptades i les condicions excepcionalment favorables de què disposi per subministrar els productes, prestar els serveis o executar les obres.
c) La innovació i originalitat de les solucions proposades per subministrar els productes, prestar els serveis o executar les obres.
d) El respecte d’obligacions aplicables en matèria mediambiental, social o laboral, i de subcontractació, recordant que no són justificables preus per sota de mercat o que incompleixin l’article 201 LCSP.
e) La possible obtenció d’una ajuda d’Estat.
Un cop rebuda la justificació del licitador, l’article 149.4 LCSP estableix que en el procediment s’ha de sol·licitar l’assessorament tècnic del servei corresponent. Aquest informe és clau per motivar adequadament la decisió final d’acceptació o exclusió.
3. L’obligatorietat d’establir paràmetres objectius als plecs
L’article 149.2 LCSP estableix expressament que els plecs han de preveure els paràmetres objectius que han de permetre identificar els casos en què una oferta es consideri anormal. La mateixa norma estableix els criteris següents:
3.1. Quan l’únic criteri d’adjudicació és el preu
Segons l’article 149.2.a) LCSP, llevat que els plecs estableixin una altra cosa, quan l’únic criteri d’adjudicació sigui el del preu, s’han d’aplicar els paràmetres objectius que s’estableixin per reglament (actualment, els de l’article 85 del Reial decret 1098/2001), que han de determinar el llindar d’anormalitat per referència al conjunt d’ofertes vàlides presentades.
3.2. Quan s’utilitza una pluralitat de criteris
L’article 149.2.b) LCSP estableix que quan s’utilitzi una pluralitat de criteris d’adjudicació, els plecs han d’establir els paràmetres objectius que han de permetre identificar els casos en què una oferta es consideri anormal, referits a l’oferta considerada en el seu conjunt.
La doctrina ha evolucionat en aquest sentit:
- Abans de la LCSP (vigència del TRLCSP): la inclusió de paràmetres en procediments amb pluralitat de criteris es considerava potestativa.
- Amb la LCSP: el TACRC i el TCCSP han establert que és una obligació de l’òrgan de contractació identificar les ofertes sospitoses [4].
No obstant això, el TCCSP ha admès que, en casos molt puntuals, si la mesa té «sospites raonables i motivades» que una oferta pot frustrar l’execució del contracte, pot sol·licitar aclariments fins i tot sense paràmetres previs als plecs [5]. Aquesta excepció s’ha de considerar residual i no eximeix l’òrgan de contractació de la seva obligació de preveure paràmetres objectius.
4. Quan és correcte rebutjar una oferta? Els requisits acumulatius i les causes d’exclusió obligatòria
L’article 149.4 i 149.6 LCSP estableixen quan una oferta es pot i es deu rebutjar. Una oferta només es pot rebutjar quan es compleixin tots els requisits següents:
- Hi ha prova prima facie d’anormalitat: l’oferta és significativament inferior a la mitjana de les ofertes vàlides o als preus de mercat, segons els paràmetres objectius del plec.
- S’ha requerit formalment el licitador perquè justifiqui la seva oferta, indicant clarament quins aspectes cal aclarir.
- La justificació aportada no és satisfactòria: segons l’article 149.4 LCSP, s’entén que la justificació no explica satisfactòriament el baix nivell dels preus quan sigui incompleta o es fonamenti en hipòtesis o pràctiques inadequades des del punt de vista tècnic, jurídic o econòmic.
- L’informe tècnic conclou que l’oferta no és viable: els serveis tècnics han emès informe motivat que determina que l’oferta no permet garantir la prestació sota condicions legals i tècniques.
- La motivació escrita explica per què la justificació és insuficient: l’article 149.6 LCSP exigeix que la proposta de la mesa estigui motivada degudament. En cap cas no s’ha d’acordar l’acceptació o rebuig d’una oferta sense motivació adequada.
4.1. Causes d’exclusió obligatòria
L’article 149.4 LCSP és taxatiu: en tot cas, els òrgans de contractació han de rebutjar les ofertes si comproven que són anormalment baixes perquè:
- Vulneren la normativa sobre subcontractació.
- No compleixen les obligacions aplicables en matèria mediambiental, social o laboral, nacional o internacional.
- Incompleixin els convenis col·lectius sectorials vigents, en aplicació de l’article 201 LCSP.
- Presentin preus per sota de mercat no justificables.
L’article 149.6 LCSP afegeix que, en general, s’han de rebutjar les ofertes incurses en presumpció d’anormalitat si estan basades en hipòtesis o pràctiques inadequades des d’una perspectiva tècnica, econòmica o jurídica.
Com ha recordat el TCCSP en múltiples resolucions, davant la possible exclusió d’una oferta per valors anormals, la motivació de la decisió ha de ser reforçada [6]. No n’hi ha prou amb afirmar genèricament que «la justificació no és suficient»; cal especificar quins aspectes concrets no han quedat aclarits i per què generen dubtes sobre la viabilitat.
5. El segon requeriment: ¿és admissible?
La Resolució TCCSP 29/2026 s’ha pronunciat sobre una pràctica que genera dubtes: ¿és possible efectuar un segon requeriment per aclarir aspectes de la justificació presentada en el primer?
La resposta, segons aquesta resolució, és afirmativa, sempre que el segon requeriment compleixi les condicions següents:
- No permeti introduir nous elements de viabilitat que no s’haguessin invocat en el primer escrit.
- No modifiqui l’oferta econòmica presentada.
- No ofereixi un avantatge competitiu indegut.
- Es limiti a exigir prova documental d’un extrem que el licitador ja havia al·legat.
El Tribunal entén que l’alternativa a no requerir aquesta verificació seria excloure directament l’oferta per manca de prova (cosa que vulneraria l’esperit de l’article 149.4 LCSP) o acceptar acríticament una justificació declarativa sense proves (cosa que vulneraria el principi de bona administració). Per tant, el segon requeriment és una mesura intermèdia i proporcionada orientada a garantir una decisió ben fonamentada [7].
6. El conveni col·lectiu com a referent mínim, però no únic
Un dels aspectes més controvertits és la valoració dels costos laborals. L’article 149.4 LCSP estableix que cal rebutjar les ofertes que no compleixin les obligacions en matèria laboral, inclòs l’incompliment dels convenis col·lectius sectorials vigents.
Ara bé, això no significa que el conveni col·lectiu sigui l’únic referent. Com va assenyalar el TCCSP en la Resolució 073/2025, valorar els tècnics superiors amb el sou mínim de conveni —quan el mercat retribueix aquestes categories molt per sobre— pot no correspondre’s amb la realitat del mercat (article 102 LCSP sobre preu de mercat) i generar dubtes sobre la viabilitat real de l’oferta [8].
L’òrgan de contractació ha de valorar, per tant, el preu de mercat i l’experiència acreditada dels perfils requerits, no només el mínim legal. Aquest enfocament és coherent amb l’article 102.3 LCSP, que obliga a tenir en compte el preu general de mercat.
7. La discrecionalitat tècnica i els límits del control judicial
La valoració de si una oferta és viable no és una qüestió purament jurídica, sinó tècnica. Això implica que l’òrgan de contractació gaudeix d’un marge de discrecionalitat tècnica en la seva apreciació [9].
Aquesta discrecionalitat té límits: els tribunals de recursos contractuals poden revisar si s’han seguit els tràmits procedimentals, si hi ha errors materials, si les conclusions són manifestament errònies, infundades o arbitràries o si la motivació és insuficient. Però no poden substituir amb criteris jurídics les apreciacions tècniques de l’òrgan de contractació, sempre que aquestes estiguin fonamentades en informes tècnics adequats [10].
8. Transparència i publicitat: l’article 63 LCSP
Un aspecte sovint oblidat és el de la transparència del procediment. L’article 63.3.e) LCSP estableix que en el perfil de contractant s’ha de publicar, entre altra informació:
- Totes les actes de la mesa de contractació relatives al procediment d’adjudicació.
- Els informes sobre les ofertes incurses en presumpció d’anormalitat a què es refereix l’article 149.4.
- La resolució d’adjudicació del contracte.
Això significa que els informes sobre baixes temeràries són públics i han d’estar disponibles al perfil de contractant, reforçant la necessitat d’una motivació rigorosa i ben fonamentada.
9. La garantia complementària com a mecanisme de control
L’article 107.2 LCSP preveu la possibilitat que, en casos especials, l’òrgan de contractació estableixi al plec una garantia complementària de fins a un 5% del preu final ofert (arribant a un màxim del 10% en total). La norma especifica que en particular, es pot preveure aquesta garantia complementària per als casos en què l’oferta de l’adjudicatari resulti inicialment incursa en presumpció d’anormalitat.
Aquest mecanisme permet adjudicar el contracte a una oferta que, tot i haver estat sospitosa, ha acreditat prou la seva viabilitat, però establint una garantia addicional com a mesura de precaució. És una eina útil per equilibrar la lliure concurrència amb la protecció de l’interès públic.
10. El seguiment de l’execució contractual
L’article 149.7 LCSP estableix una obligació sovint desatesa: quan una empresa que hagi estat incursa en presumpció d’anormalitat hagi resultat adjudicatària del contracte, l’òrgan de contractació ha d’establir mecanismes adequats per fer un seguiment detallat de la seva execució, amb l’objectiu de garantir l’execució correcta sense que es produeixi una minva en la qualitat dels serveis, obres o subministraments contractats.
Aquest seguiment reforçat és coherent amb la finalitat de l’article 149: no es tracta només d’excloure ofertes inviables, sinó de garantir que les ofertes adjudicades es puguin executar correctament. El seguiment detallat pot incloure:
- Requeriments periòdics de justificació documental de costos.
- Inspeccions més freqüents.
- Verificació de les condicions laborals dels treballadors adscrits.
- Controls de qualitat més exhaustius.
11. La recurribilitat de les decisions: article 44 LCSP
L’article 44.2.b) LCSP estableix que són recurribles davant el Tribunal de Recursos Contractuals els actes de la mesa o de l’òrgan de contractació pels quals s’acordi l’admissió o exclusió d’ofertes, incloses les ofertes que siguin excloses perquè són anormalment baixes a conseqüència de l’aplicació de l’article 149.
Això confirma que les decisions sobre ofertes anormalment baixes són actes de tràmit qualificats que poden causar indefensió o perjudici irreparable, i per tant són susceptibles de recurs especial. Aquesta previsió reforça, una vegada més, la necessitat d’una motivació rigorosa i d’un procediment escrupolosament respectuós amb els drets dels licitadors.
12. Estructura mínima per a la motivació de l’exclusió
Quan l’òrgan decideix rebutjar una oferta perquè és anormalment baixa, la motivació escrita (acta de la mesa o proposta d’acord) hauria d’incloure, com a mínim:
12.1. Referència normativa
Esment explícit de l’article 149 LCSP i de la clàusula del plec que estableix els paràmetres objectius.
12.2. Identificació objectiva de la presumpció d’anormalitat
Exposició clara i numèrica de per què l’oferta és sospitosa: percentatge de desviació respecte de la mitjana, aspectes concrets que criden l’atenció (salaris, materials, consums, etc.), amb referència als articles 149.2 i 102.3 LCSP.
12.3. Requeriment formal
Referència al document de requeriment (data, contingut dels aspectes sol·licitats segons article 149.4 LCSP, termini atorgat) i registre de la resposta rebuda.
12.4. Informe tècnic
Síntesi del que diuen els serveis tècnics sobre la viabilitat tècnica i econòmica de l’oferta, tal com exigeix l’article 149.4 LCSP.
12.5. Valoració jurídic-tècnica
Raonament de la mesa sobre per què la justificació no és satisfactòria, valorant les proves aportades i l’informe tècnic. Connexió lògica entre fets, proves i conclusió, amb especificació de si concorren les causes d’exclusió obligatòria de l’article 149.4 LCSP (incompliment de convenis col·lectius, obligacions laborals, etc.).
12.6. Conclusió i resolució
Rebuig motivat de l’oferta, indicant els efectes (exclusió i continuació del procediment amb la següent oferta segons article 149.6 LCSP) i les notificacions corresponents.
12.7. Previsió de seguiment (si escau)
Si excepcionalment es decideix acceptar l’oferta, previsió dels mecanismes de seguiment detallat segons l’article 149.7 LCSP.
13. Conseqüències de no seguir el procediment
Ometre el tràmit de justificació o motivar inadequadament l’exclusió pot comportar:
- Nul·litat del procediment per vulneració del dret d’audiència (article 149 LCSP).
- Estimació del recurs especial interposat pel licitador exclòs (article 44 LCSP).
- Retroacció de les actuacions a la fase prèvia a l’exclusió, amb la consegüent dilació del procediment.
- Responsabilitat patrimonial per danys causats al licitador exclòs sense fonament suficient.
14. Recomanacions pràctiques finals
Per concloure, ofereixo algunes recomanacions pràctiques per a òrgans de contractació i assessors jurídics:
- Establiu sempre paràmetres objectius als plecs (article 149.2 LCSP). És una obligació legal i evita inseguretat jurídica.
- Feu requeriments clars i concrets (article 149.4 LCSP). Indiqueu exactament quins aspectes cal justificar (estalvis, solucions tècniques, innovació, obligacions laborals, ajudes d’Estat) i quina documentació cal aportar.
- Sol·liciteu informe tècnic sempre (article 149.4 LCSP). És clau per motivar la decisió i disposar d’una base tècnica sòlida.
- Motiveu reforçadament l’exclusió (article 149.6 LCSP). No n’hi ha prou amb afirmacions genèriques; cal especificar per què la justificació és incompleta o es fonamenta en hipòtesis inadequades.
- No exclogueu automàticament (article 149.1 LCSP). El procediment contradictori és obligatori i té com a finalitat evitar arbitrarietats.
- Considereu el preu de mercat (articles 102.3 i 149.4.d) LCSP), no només el mínim del conveni col·lectiu, especialment en perfils qualificats.
- Documenteu exhaustivament tot el procediment i publiqueu-lo al perfil de contractant (article 63.3.e) LCSP). La traçabilitat és essencial per defensar la decisió davant d’un recurs.
- Valoreu la garantia complementària (article 107.2 LCSP) en casos dubtosos on la justificació sigui acceptable, però generi alguna incertesa.
- Establiu mecanismes de seguiment (article 149.7 LCSP) si s’adjudica a una oferta que va ser sospitosa inicialment.
Conclusió
La justificació de les ofertes anormalment baixes és un dels aspectes més tècnics i sensibles de la contractació pública. Requereix un equilibri entre la igualtat de tracte, el principi de contradicció, la bona administració i l’eficiència en la despesa pública.
La LCSP ha establert un marc normatiu complet (articles 44, 63, 102, 107, 129, 149 i 326) que regula amb detall tots els aspectes del procediment: des de l’obligació d’establir paràmetres objectius, passant pel requeriment de justificació i l’informe tècnic, fins a les causes d’exclusió obligatòria, el seguiment posterior i la recurribilitat de les decisions.
La doctrina dels tribunals de recursos contractuals —especialment del TCCSP i del TACRC— ha anat perfilant un procediment garantista que protegeix tant els interessos públics (evitar ofertes inviables) com els drets dels licitadors (dret d’audiència i defensa).
La recent Resolució TCCSP 29/2026 ha confirmat que aquest equilibri permet fins i tot la realització de segons requeriments acotats, sempre que es respectin els principis d’igualtat i proporcionalitat. Aquest criteri pragmàtic reforça la idea que l’objectiu últim no és excloure ofertes, sinó garantir que les ofertes seleccionades siguin realment viables.
En definitiva, tramitar correctament el procediment de l’article 149 LCSP no és només una exigència legal: és una garantia de professionalitat i un exercici de responsabilitat envers els fons públics i els principis de la contractació pública. La clau està en la motivació rigorosa, el respecte escrupolós del procediment i la valoració tècnica ben fonamentada, sempre amb la mirada posada en l’interès general i en l’execució viable i de qualitat del contracte.
Referències
[1] Sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 27 de novembre de 2001, assumptes acumulats C-285/99 i C-286/99.
[2] Resolució TACRC 929/2025, de 19 de juny de 2025, citada per Licita y Acción, a https://www.licitayaccion.com [Nerea Poza]
[3] Resolució TCCSP 073/2025, de 26 de febrer
[4] Resolució TACRC 103/2023, de 9 de febrer, que revisa doctrina anterior seguint la Sentència del Tribunal General de la UE (Sala Cinquena) d’1 de desembre de 2021, assumpte T-546/20.
[5] Resolució TCCSP 125/2020: “No obstant això, en determinats casos molt puntuals, es podria arribar a analitzar la possibilitat d’admetre la manca d’aquesta previsió sempre que l’òrgan de contractació pogués afirmar de manera motivada que el detall de les prescripcions tècniques previstes en els plecs i admeses per l’empresa licitadora, fan que una baixada del preu no comporti cap risc en l’execució del contracte”
[6] Resolució TCCSP 305/2018, citada per l’EAPC.
[7] Fragment citat de la Resolució TCCSP 29/2026.
[8] Resolució TCCSP 073/2025, de 26 de febrer.
[9] Resolucions TCCSP 211/2025, 354/2024, 49/2023, entre d’altres.
[10] Resolució TCCSP 305/2018.
- Escola d’Administració Pública de Catalunya (EAPC), materials sobre contractació pública, https://eapc.gencat.cat
- EAPC “Apunts doctrinals i jurisprudencials sobre les ofertes anormalment baixes», https://eapc.gencat.cat
- EAPC, «L’obligació d’establir uns paràmetres objectius als plecs per poder identificar les ofertes anormals», https://eapc.gencat.cat
Documentació d’interès
Circular, d’1 d’octubre de 2021, de la Junta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya (Comissió Permanent). Assumpte: Ordre procedimental a seguir, en relació amb els tràmits de valoració i classificació de les proposicions de les empreses licitadores, en els casos en què concorrin ofertes anormalment baixes.